劉春玉
2004年5月

1．背景

1.1 沉重的話題
　　污水處理率低－水環(huán)境污染－生態(tài)破壞－水資源短缺－經濟和社會發(fā)展受到了嚴重的威脅，這是一個沉重的話題。我國人均水資源擁有量僅為世界平均水平的1/4，且這種自然水資源時空分布不均，我國的人口、經濟和社會發(fā)展的水資源需求不對應；同時，本來有限的水資源，又由于我國經濟和社會的快速發(fā)展、人口增加以及在此過程中的單位產品耗水量過高、全社會水資源浪費嚴重、水資源利用不合理，生態(tài)破壞嚴重，水污染嚴重，使得我國的水資源短缺日益加劇，已直接威脅到我國的經濟和社會發(fā)展，成為阻礙科學發(fā)展觀貫徹實施的突出問題。
　　這里，地表水嚴重污染、水質惡化而失去使用功能的最重要原因之一是大量未經處理的城鎮(zhèn)生活污水的排放。二十多年來，生活污水處理率一直低下徘徊。污水處理率低的直接原因是資金不足，但深層次的原因還是長期計劃經濟體制下形成的管理體制及其投資機制不對造成的。
1.2 不懈的探索
　　為解決污水處理設施建設資金不足問題，我國政府和全國人民，多年來進行了巨大的努力，進行了長期的探索，也取得了巨大的進展。最為重要的探索，也是解決問題的根本出路，是城市基礎設施投資主體多元化。國務院和有關部門相繼頒布一些與此有關的政策和法規(guī)。
　　其中，國務院文件國發(fā)[2000]36號《國務院關于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》最具代表性。文件明確提出和規(guī)定“積極引入市場機制，拓展融資渠道，鼓勵和吸引社會資金和外資投向城市污水處理和回用設施項目的建設和運營，加快城市污水處理設施的建設步伐。國家將采取積極有效的措施籌集建設資金，進一步加大建設投資力度，對小城鎮(zhèn)及西部地區(qū)污水處理設施建設給予資金傾斜；對各地收取的污水處理費，免征增值稅；對城市供水和污水處理工程購置的設備可加速折舊。各地要繼續(xù)落實好國家投資的城市污水處理工程項目的配套資金；對收取的污水處理費實行?？顚Ｓ?、滾動使用，采取有效措施，確保城市污水處理設施的正常運營和建設貸款及債券本息的償還?！薄叭珖性O市城市都要按照有關規(guī)定盡快開征污水處理費。各地在調整城市供水價格和污水處理費標準時，要優(yōu)先將污水處理費的征收標準調整到保本微利的水平，滿足污水處理設施建設和運營的需要?！薄皣鴦赵河嘘P部門要抓緊研究確定回用污水的價格，鼓勵和促進污水的再利用?！?000年國務院頒布的這個文件，實際上已經為以社會資金和外資為主的污水處理和回用設施建設和運營的投資多元化和以BOT方式為代表的投資多元化方式的實施，提供了基本的政策和法規(guī)框架。它明確了社會資金和外資在投資主體多元化中為主的地位及其市場準入；鼓勵和吸引社會資金和外資投向城市污水處理和回用設施項目的建設和運營、優(yōu)先將污水處理費的征收標準調整到保本微利水平、對收取的污水處理費實行專款專用、滾動使用，采取有效措施，確保城市污水處理設施的正常運營和建設貸款及債券本息的償還等規(guī)定，幾乎是為BOT方式運作所量身打造的基本前提；免征增值稅和設備加速折舊是BOT方式運作所需的最重要的鼓勵和支持政策；把供水、污水處理和回用連接起來，統(tǒng)一考慮，是水務管理改革和水業(yè)產業(yè)鏈形成的基本前提。不幸的是，這樣一些很好的政策和法規(guī)并沒有被完全徹底的貫徹執(zhí)行。
1.3 根本的出路
　　資金不足，始終是城市污水處理（以及其他城市環(huán)境基礎設施和整個城市基礎設施）所要解決的根本問題。這一點之所以必須再強調，是因為在部門和專家層面上，解決這個問題方法的討論似乎變得越來越復雜、玄奧，因而也變得越來越模糊、甚至越來越離題。資金不足，是世界所有國家曾經或正在面臨的問題，并不是我國特有，而投資主體多元化，是解決這一問題的根本出路。所謂美國、日本模式或者英國、歐洲模式，都不過是各個國家根據其經濟和社會發(fā)展情況，把各自已有或可能開發(fā)的投資主體，進行適合本國國情的組合而已。中國的投資主體多元化，當然應該是符合我國國情的多樣化。
　　現階段，我國城市環(huán)境基礎設施投資多元化的投資者可以包括國內民營企業(yè)、商業(yè)銀行、各種長期資本（共同基金、養(yǎng)老基金、保險公司、信托部門等）、發(fā)行項目債券的借款、機構投資者、個人投資者；境外企業(yè)、境外商業(yè)銀行、出口信貸中的貸款銀行和擔保銀行；國際金融組織及其信托銀團、政府雙邊國際開發(fā)資金；我國中央政府資金（國債、財政支付轉移）、有關專項資金、國家開發(fā)銀行政策性貸款、地方政府配套資金、國有企業(yè)等。
　　現在面臨的主要問題有兩個，一是上述各種具有不同性質和需要不同投資方式的資金來源，僅僅是存在和可能，還是一種羅列，它們之間真正參與城市環(huán)境基礎設施建設的投融資方式的組合還沒有形成，也就是多元化的投融資機制還沒有建立起來；二是當前有些政府部門的文件和一些專家學者的研究講到投資多元化時，仍強調的是“政府主導”。這里筆者認為，政府的投資永遠是非常重要的，但為促進我國投資主體多元化、融資市場化、商業(yè)化的投融資體制的建立和健康成長，現階段最好先不要設定“政府主導”框框。政府投資應主要用于政策性支持，用于多元化投資的適宜的環(huán)境的建設，用于吸引、鼓勵、支持、拉動非國有資本的進入，而不是以政府為主，大量資金直接投入污水處理設施建設，這也應該是貫徹新的科學發(fā)展觀和投資主體多元化政策的初衷。
　　之所以以污水處理BOT為例，是因為BOT是投資多元化諸多操作方式的一種，也是最具代表性和被廣泛采用的一種方式。城市污水處理BOT方式的討論和實踐已進行多年，對這種方式的評價，站在不同角度有不同的說法。但無論如何，從國家的利益出發(fā)，這種方式的優(yōu)點也是顯而易見的：
　　· 拓寬了資金渠道，有利于減輕政府投資負擔，有利于解決污水處理資金不足的問題；
　　· 有利于促進城市（特別是中小城市）污水處理廠建設，減輕水污染，保護水資源；
　　· 有利于民營企業(yè)融資難問題的解決，促進我國環(huán)保產業(yè)的發(fā)展；
　　· 有利于促進水業(yè)產業(yè)化、市場化的發(fā)展；
　　· 有利于促進我國城市水資源管理體制和機制的改革，促進政府職能的轉變；
　　· 宏觀上，有利于促進我國城鎮(zhèn)基礎設施建設，促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，縮小城市和農村的差別；有利于經濟欠發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)基礎設施建設，縮小地區(qū)間差別；有利于促進經濟和社會的協調發(fā)展；有利于促進我國污水處理和城市基礎設施領域的對外開放，使水資源產業(yè)和其它產業(yè)一樣，隨著國家經濟快速發(fā)展的步伐而快速發(fā)展；
1.4 重大的決策
　　黨的十六大報告要求要“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發(fā)展”，要“放寬國內民間資本的市場準入領域”；中共中央十六屆三中全會制定的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中決定“要大力發(fā)展和積極引導非公有制經濟，允許非公有制資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其它行業(yè)和領域?！薄吧罨顿Y體制改革?！薄按罅Πl(fā)展資本和其它要素。”“加快推進和完善壟斷行業(yè)改革?！?br> 　　對于污水處理投資多元化及其BOT方式來說，至此，中央的政策應該說已徹底明確了，剩下的是如何貫徹和執(zhí)行了。諸如資源性和商品性、公益性和收益性等的討論也該告一段落了。
1.5 污水處理BOT的停滯和冷清？
　　然而，情況并不如此簡單。據有關專家研究，我國的污水處理BOT目前正在由“熱”變“涼”?！爸髁髌髽I(yè)已經基本放棄項目融資（BOT）形式”；有專家認為“近幾年沒有什么真正意義上的BOT項目”；幾大著名跨國水務集團，經多年奔波，終不得其門而入，或退出BOT市場，或轉向產權并構、產權重組；一位國內知名環(huán)保企業(yè)家撰文發(fā)出“我們呼吁BOT法”的呼號，另一位最早致力于污水處理BOT的民營環(huán)保企業(yè)家撰文發(fā)出“是先驅？還是先烈？”的感嘆；總之，似乎是一片“唱衰”之聲。
　　為什么如此重要且曾經是風起云涌的事業(yè)，會出現如此局面？為什么黨中央的決策不能被順利地貫徹執(zhí)行？筆者認為，事情的有關各方，包括中央政府有關部門、地方政府、投資者以及相關的金融界、法律和經濟咨詢界、研究界，沒能做到“心往一處想，勁往一處使”所致。

2.問題出在哪里？

2.1 國務院及其有關部門
2.1.1 對中央十六屆三中全會的決策貫徹執(zhí)行
　　中央“決定”要求“要大力發(fā)展和積極引導非公有制經濟，允許非公有制資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公共事業(yè)及其它行業(yè)和領域”。雖然，在國務院國發(fā) [2000]36號文件中，對中央這一精神已有了較全面的規(guī)定，國家計委2001年12月1日發(fā)布的《國家計委關于促進和引導民間投資的若干意見》以及建設部2002年12月27日發(fā)布的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》等部門行政法規(guī)中也都有類似的規(guī)定，但實踐中的具體措施和效果并不明顯。很少看到“鼓勵和引導”、“積極創(chuàng)造條件”、“大力發(fā)展”的系列的、具體的、成型的措施。更多看到的是“宏觀調控”和“加強監(jiān)管”。
　　一方面以私營投資為主的污水處理投資多元化及其BOT方式亟待一套較完整的法律法規(guī)的支持，但卻遲遲不能形成；而另一方面政府有關部門似更積極致力于如何加快所謂水業(yè)產業(yè)化的進程。筆者認為，后者更多關注的是政府下屬的水務事業(yè)或國有企業(yè)的改制（也不排除有新形勢下建立新的行業(yè)壟斷或國企翻牌的可能）。國企改革，是我國經濟發(fā)展中歷史性的重大課題和難題，是把以私營投資為主的污水處理投資多元化和BOT方式納入這一難題中去實施，還是通過投資多元化和BOT的實施來促進國企改革；從投融資體制改革來說，是只引導、發(fā)展“公司融資”，還是“項目融資”和“公司融資”同時鼓勵，政府的導向很值得研究。
　　建設部為積極推進城市基礎設施投資多元化及BOT方式的實施，最近于2004年4月以126號部長令的形式發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》。對于污水處理BOT這塊干旱的土地，這無疑于一場四月的春雨。然而，仔細看這個《管理辦法》，它的鼓勵、引導和支持作用還值得研究?！豆芾磙k法》共有31條，除有7條屬于總則和通則外，有22條涉及政府部門的權利及對特許經營項目、公司如何監(jiān)管，或者說投資者或BOT項目公司應該如何被監(jiān)管。BOT方式的特許經營協議簽署后，合同的雙方即項目所在地的地方政府和投資者在法律上是平等的。這不能不讓人擔心，這種平等如何保障。特別是作為合同一方的政府，對合同另一方即企業(yè)的生產經營的檢查、審查和干預，恐怕更是使不得的?！豆芾磙k法》中有2條12款詳細規(guī)定了招標、投標者的資質、招投標程序。筆者猜想，這樣規(guī)定除為了執(zhí)行《招標法》保證重大項目的公開、公平、透明、競爭的市場化原則外，也有避免“暗箱”操作，防止官員腐敗的目的。殊不知，一律執(zhí)行招標的規(guī)定，會使多少中小城鎮(zhèn)的污水處理BOT項目難上加難，甚至被排除在外。因為所謂規(guī)范的招投標談何容易，沒有上百萬的投入（還攤入中標投資者的成本）、一年半到兩年的時間，特別是有足夠經驗的配套的人才隊伍，即使是特大城市也不易做到的。實際上招標也有多種方式，如國際競爭招標（ICB）、有限競爭招標（LCB）、直接采購（Shopping）等等。即使是國際上一向以嚴格著稱的世界銀行和亞行，也都是根據不同的采購而采取不同的招標方式，而不是一刀切。至于防止官員腐敗，更不是污水處理BOT所能夠管得了的事，國家有中紀委、監(jiān)察部等機構和一整套專門的體制和機制去做。
　　總之，如果以諸如國企改革和反腐倡廉這樣的歷史性難題來“引導”和“規(guī)范”污水處理投資多元化和BOT，這無異于把一個新生的嬰兒扔入泥潭，很難不窒息夭折。最重要的是還沒看到政府各有關部門貫徹中央決策的迅速、堅決、協調一致的行動。
2.1.2 法律法規(guī)建設
　　污水處理BOT當前面臨的最大困難，或者說投資者面臨的最大風險是缺乏系統(tǒng)的、專門的、可操作的法律、行政法規(guī)、實施細則或導則。國務院及其有關部門對污水處理投資多元化及BOT方式的最重要的鼓勵、引導、支持應該體現在相關的法律法規(guī)的建立和健全這一方面。
　　國家在城市基礎設施投資多元化、市場化方面進行了長期、不懈的探索。在此過程中已陸續(xù)頒布了許多有關的行政法規(guī)。除前面已提到的國務院文件國發(fā) [2000]36號《國務院關于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》外，2001年12月《國家計委關于促進和引導民間投資的若干意見》、建設部2002年12月《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、建設部2004年126號部長令《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》外，還應提到國家計委、建設部、國家環(huán)?？偩值葞撞课瘞状温摵习l(fā)布的關于污水處理費征收和使用的法規(guī)以及早期結合利用外資，《國務院關于加強利用外資工作的指示》、中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、國家計委、國家經貿委和外經貿部《指導外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產業(yè)指導目錄》、建設部《關于城市市政公用設施建設利用外資工作意見》、建設部《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》、國務院《外商投資產業(yè)指導目錄》等等。
　　問題是總的看，這些法規(guī)還沒有統(tǒng)一在中央決策的基礎上來；已有的法規(guī)存在零散、不全、不成體系；可操作性不強；監(jiān)管有余，鼓勵、引導、支持不足；且沒有得到認真的執(zhí)行等問題。
　　當前，從我國基礎設施投資改革的實際出發(fā)，筆者以為，污水處理BOT急需國家制定下列一些專門的、可操作的、國家級的法規(guī)，至少包括如：
　　· 《非國有資本投資建設、運營城市污水處理設施管理辦法》、
　　· 《外資投資建設、運營城市污水處理設施外匯管理辦法》、
　　· 《城市污水處理BOT項目的若干優(yōu)惠政策》、
　　· 《城市污水處理BOT項目導則》、
　　· 《污水處理費征收和使用若干原則》、
　　· 《關于改革城市水資源管理體制的意見》及其《批復》等這樣一些法規(guī)。
2.1.3 國家投入低效率和對多元化投資的鼓勵、吸引、支持作用不明顯
　　國家對環(huán)境保護的投入逐年在增加。特別是上兩個五年計劃期間，國家執(zhí)行積極的財政政策，大量的國債資金用于重點地區(qū)和流域的污水處理設施建設。然而，回顧《國家環(huán)境保護“九五”計劃》執(zhí)行情況時發(fā)現，淮河、太湖等重點流域的水環(huán)境改善狀況并不盡如人意?！熬盼濉逼陂g，淮河流域計劃建設城市污水處理廠52座，結果是只有10座建成投入運行，32座再建，10座沒有動工；太湖流域計劃建污水處理廠54座，結果是30座建成投產，24座在建。原因是中央資金全部到位的情況下，地方配套資金到位率只有41％。這就是國家投入的低效率和引導、拉動作用并不明顯的事實。
　　國家的投入，對于城市環(huán)境基礎設施建設永遠是必要的，特別是那些涉及流域的、跨行政區(qū)域的國家級的重點項目。但為促進新的多元化的投融資機制的建立，國家的投入應首先用于鼓勵、引導、支持多元化、市場化、商業(yè)化的投融資機制的形成，用于促進“造血”功能的形成，而不是主要用于直接對項目的“輸血”。這里筆者認為，曾經為我們國家提出許多重大建議的亞洲開發(fā)銀行駐華代表處首席經濟學家湯敏博士的有關論述，很值得我們研究。他指出“幾年來我們一直實施積極的財政政策，在推動經濟增長、抵御亞洲金融危機與全球經濟放緩上，這一政策起了極其重要的作用。但是，積極財政政策的根本目標，或者說衡量其成功與否的更高標準，應該是看它是否把民間投資啟動起來了。因為擴張性財政政策不可能長期執(zhí)行下去，它只能是在民間需求不足時，特別是世界經濟發(fā)生較大動蕩時實施的一項短期政策?！薄爸袊耖g有著大量資金。我國的儲蓄率高達40％，是全世界儲蓄率最高的國家之一。如何把民間11萬億資金調動起來，是啟動內需的最根本內容。一談到內需，人們往往想到的是如何把民間消費啟動起來，實際上啟動民間投資比啟動民間消費更重要?！薄爸挥邪?1萬億民間投資搞活了，我們2003年1400億的國債資金才能起到四兩撥千金的作用，我國高速經濟增長才是可持續(xù)的?！?br> 2.1.4 城市水資源管理體制的改革過于滯后
　　多年來，談及為什么城市污水處理率長期徘徊低下，為什么污水處理廠建不起來和建起來也轉不起來時，共同的認識是缺少資金。缺少資金是事實，但這是現象，根本原因還在于體制和機制。
　　計劃經濟體制下，長期以來，污水處理被作為一項公益事業(yè)，由政府統(tǒng)管、包攬。污水處理廠由規(guī)劃、科研、設計到投資、建設、運營管理，都是政府的事。這種政府包攬的管理體制，在指導思想上，過分地強調了水資源的資源性，忽略了水資源的商品的屬性，使污水處理沒能作為一個產業(yè)進入市場，游離于社會主義市場經濟發(fā)展之外，沒能與國家經濟發(fā)展同步發(fā)展。這種管理體制，也滯后于國家行政體制改革和經濟體制改革的大局。境外直接投資很難進入，使污水處理產業(yè)的對外開放也遠滯后于國家對外開放的總體進展。污水處理長期得不到應有發(fā)展的事實證明，這種管理體制是政府在做它做不好、做不了的事。最突出的缺少資金的問題，就是因為投資靠政府，也就是靠財政，而政府財政總是有限的，特別是我國經濟和社會發(fā)展的當前和未來一段時期內，相對于污水處理巨大資金需求來說，政府財政能用于污水處理的資金必然總是有限的、不足的。
　　在污水處理由政府包攬的體制下，它的管理機制也不利于污水處理的發(fā)展。對于一個地方政府來說，所謂政府管理，實際上是由政府有關部門共同管理，它涉及到政府的計劃、財政、城建、規(guī)劃、公用事業(yè)（供水、排水）、環(huán)保、水利、物價、稅務等等部門，即所謂“九龍治水”的機制。這些“龍”們在建設、管理城市污水時，有時又坐不到一條板凳上，他們手里各有各的“法”，各有各的權，各有各的部門利益，各有各的上級領導和行業(yè)主管部門，扯皮推諉時有發(fā)生，往往阻礙了污水處理廠的建設和運營的發(fā)展；城市的水資源開發(fā)－供水－用水－節(jié)水－排水－污水處理－中水回用－排放到自然水體本來是一條內在有機聯系的資源鏈、產業(yè)鏈，人為的切割開來進行管理，使本來是一件事的事，很難當一件事來辦；消極意義上講，這種機制也容易形成所謂的“國家權力部門化，部門權力利益化，部門利益?zhèn)€人化”，使腐敗分子有機可乘。在反腐落馬的官員中，與污水處理工程承發(fā)包有染的，也不在少數。
　　上述水資源管理體制和機制的問題已是老話，早在黨和 國家做出投資多元化決策之前已被廣泛認識，并進行了大量的改革的嘗試。這里之所以重提，是因為至此并沒有多大的改變，仍是實施污水處理多元化和BOT所不得不面對的主要困難，甚至是決定成敗的關鍵所在。同時，這個問題雖更多地表現在地方政府，但這種管理體制和機制的改變，特別是政府機構設置和職能確定的決策，是必須由中央政府做出的。
2.2 地方政府
2.2.1 地方政府的角色的轉變
　　地方政府的地位、職能在實施污水處理投資多元化和BOT方式時，與過去的計劃經濟時代相比，不得不發(fā)生巨大的轉變。能否轉變和轉變的好壞，往往是決定中央關于投資多元化的戰(zhàn)略能否認真貫徹實施和BOT項目成敗的最關鍵的因素。已有的有限的可能成功和已經失敗的案例都充分證明了這一點。
　　在以污水處理BOT為例討論地方政府的地位和職能之前，首先應該明確BOT項目的實質：準主權項目的性質；私營投資的性質；特許經營的性質；“伙伴關系”－互利的性質；政府和投資者――雙贏的性質。
　　以私營資本和外資為主要投資主體的污水處理投資多元化和BOT方式是一件很復雜的事情，有其固有的特點和原則。地方政府作為當事者的一方，在BOT項目的實施中和不同階段，不得不處于不同的地位，扮演甚至完全不同的角色。這種總的角色的轉變和實施過程中不同階段不同角色的切換，都相應要求職能的轉換、觀念的轉變和能力的建立。

地方政府在BOT項目實施中的多重角色：

BOT項目階段 地方政府的角色 由始至終 國家主權代表者 項目確定階段 業(yè)主政府——產權擁有者 項目準備階——準備招標文件；邀請函；發(fā)標；接受投標；評標；澄清與談判；決定第一中標者 業(yè)主政府 合同（特許經營協議）談判；簽署 業(yè)主政府 投資者進行項目可研、設計、工程建設階段 合同方 運營階段 合同方——原料提供者，產品包銷者，貨款支付者 項目產權移交階段 業(yè)主政府 項目建設和運營階段 必要條件提供者 由始至終 優(yōu)惠政策提供者 由始至終 國家法律法規(guī)執(zhí)法者

2.2.2 地方政府的能力
　　污水處理BOT項目的實施，對于地方政府來說，由計劃到市場，由財政撥款到市場融資，由單純的行政管理到多重角色，既要管市場又要參與市場，既要維護國家和市民的權益又要保障投資者有利可圖，這就對市政府的政治、法律、經濟乃至項目管理、企業(yè)運營的知識和具體能力提出更高的要求。在我國680多個城市中，當前仍有相當多的城市，特別是中小城市政府，適應這種形勢的能力是不足的。因此，對于實施BOT項目的地方政府，建設和培養(yǎng)一支具備相應能力的人才隊伍，是第一重要的任務。一些已出現的失敗的BOT項目的案例，也有當初能力不夠盲目簽署協議的因素。然而，培養(yǎng)這樣的隊伍需要實踐和時間，對大多數城市來說，由于污水處理廠建設任務緊急，不一定有這種機會。
　　北京市政府聘請顧問公司的做法很值得我們借鑒。北京市先后做四批污水處理BOT項目的失敗-成功―失敗轉成功―順利成功的起伏，為我們提供了寶貴的經驗。
2.2.3 長春匯津案的悲哀與反思
　　據報道長春匯津污水處理有限公司訴長春市人民政府案，經長春市一中院一審判決，匯津公司敗訴。引起業(yè)界強烈的關注和討論。
　　筆者認為，這件事對中國污水處理投資多元化及其BOT方式的影響，將是廣泛而深遠的。如果事情還有挽回的余地，應立即糾正；如事情已經過去，留給我們的反思應該是深刻的。
　　· 對地方法院一審判決的法律依據的質疑：據說法院判決的主要法律依據是國務院辦公廳2002年9月11日發(fā)布的《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》。首先，誰都知道，法院更應該知道，我國現在還沒有一部專門適用于污水處理BOT的法律或法規(guī)，這也正是目前國家有關部門和專業(yè)人士正在為之奮斗還沒有完成的任務。沒有專門適用的法規(guī)，法院判決的法律依據是什么？當然，引用國務院辦公廳的通知是可以的。但問題是，還沒有見到國務院辦公廳關于這個文件是否適用于污水處理BOT項目的解釋，一般的境外直接投資(FDI)項目和污水處理BOT項目是有差別的；電價和污水處理費也不完全相同。如果不屬于國務院辦公廳文件的適用范圍，這個案件判決的法律依據不足，那么應該通過法律程序更正。
　　· 關于固定回報：據說長春一中院的判決是認定這個項目違反了國務院辦公廳文件關于機制固定回報的規(guī)定，而判匯津公司敗訴。這里有兩個概念需要澄清：一是固定收益并不是固定回報，因為收益和投資回報之間還有許多決定因素，如工程建設風險、項目運營成本風險、利率和匯率風險、政策風險、不可抗力風險 等等。也就是說，長春匯津案中，長春市政府及其委托人合同中承諾的固定原水（待處理污水）供應量和國定價格(單位污水處理費)，也就是投資者的年固定收益，并不是投資者最后的投資固定回報。這個案件于國務院辦公廳的規(guī)定沒有關系；另一個概念是，長春匯津案合同中規(guī)定的固定原水供應量和固定處理單價，即固定投資者的年收益，恰恰是污水處理BOT投資方式所固有的、核心的性質或特點，也是國際慣例。沒有這三個固定，就不是污水處理BOT了。它也是投資者愿意把錢投到污水處理BOT,污水處理BOT之所以能夠存在和長期廣泛被采用的最根本原因。如果一定要把固定收益與投資回報聯系起來，它可以叫“固定回報率法”，是污水處理BOT三種投資回報方法的一種，也是最常被采用的一種。有法律專家建議，在污水處理BOT實際上還無法可依的情況下，這種爭議頂好通過有關經濟仲裁機構協調解決。
　　· 政府的守法義務和誠信道德：在污水處理BOT項目實施過程中，地方政府在不同階段會處于各種不同的地位，扮演多重角色。其中，在政府和投資者簽訂了特許經營協議之后，政府作為合同的一方，與投資者的法律地位是相同的、平等的，必須遵守《合同法》，單方撕毀合同是應該承擔法律責任的。如需要修改合同的有關條款，應雙方協議解決。如一旦發(fā)現投資者賺錢或賺多了，就不執(zhí)行合同或單方宣布廢止合同，毫無守法和誠信可言。它損害的不僅僅是長春市政府本身及其人民的利益，也損害了國家的形象和聲譽。黨的十六屆三中全會的決定、2004年全國人大常委會的報告和政府工作報告中，都再次向世人鄭重宣告，我們一定要建設一個法制的國家，政府要依法行政。設想如果都這樣干，誰還敢來投資我們的污水處理BOT?十六屆三中全會決定中“要大力發(fā)展和積極引導非公有制經濟，允許非公有制資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其它行業(yè)和領域”的決策，如何得以貫徹執(zhí)行？難怪一些跨國水務集團紛紛退出污水處理BOT市場，轉向并構和產權重組，使我國的污水處理BOT市場一片冷清。
　　· 市政府有關官員適應市場化投融資機制的能力：顯然，在長春市政府和匯津公司簽訂的合同中，可能使投資者回報高了，市政府后悔了。人們不禁要問當初你們干嗎去了？其原因如不是有官員腐敗，故意出賣人民的利益，則只能是有關官員不懂政治、不懂法律、不懂經濟、不知道BOT 為何物、不知道怎么算成本、收益何回報，盲目簽署合同。問題的嚴重性還在于，污水處理BOT的法律法規(guī)還不太健全的情況下，這種情況在全國是普遍的。如可能出現的糾紛都以此為導向，都如此處理，其連鎖反映所帶來的后果不堪設想。
2.3 投資者-- 有一些還不具備作為投資主體的條件
2.3.1 專業(yè)上有可能進入污水處理BOT市場的環(huán)保企業(yè)
　　據2000年的調查和專家研究，我國與環(huán)境保護有關的各種環(huán)保企業(yè)總數為18144家。其中內資企業(yè)為17367家，占總數的96％。內資企業(yè)中，有65％是中小民營企業(yè)。這些企業(yè)自身有許多先天不足。受長期融資難的制約，大都規(guī)模較小；人力資源不足；原始積累不足，起步水平低，低水平重復投資；投資盲目性較大，成功率低；有的追求短缺目標，采取不正當競爭手段；有的產權制度有缺陷，企業(yè)管理制度不規(guī)范，特別是會計制度不健全，很難適應作為投資主體BOT項目股份有限公司的要求；有些企業(yè)家自身素質有待提高。
　　在城市污水處理BOT項目實施中，作為投資主體的BOT項目公司或BOT項目股份有限公司，處于核心位置，對它們的自身的素質有一定的要求（見附件3）。實際上這些看上去是企業(yè)管理的細微末節(jié)的任何一個環(huán)節(jié)不到位，都有可能導致項目的失敗。我們的想要進入污水處理BOT市場的環(huán)保企業(yè)還有許多內功要練。不然的話，國家政策再好，平臺搭建的再好，也很難成功地登場。一些不具備上述條件的企業(yè)，雖已簽了BOT項目合同，早晚也都有失敗的潛在的危險。長春匯津案的教訓也應該包括投資者本身素質不好，不顧及BOT項目本身的互利、雙贏的性質，利用政府官員能力不夠，知識和信息不對稱的弱點，惡意簽訂高利合同，最終失敗的也包括他自己。這個教訓，很值得已經進入和想要進入BOT市場的企業(yè)吸取和反思。
2.3.2 國有企業(yè)
　　與大量的中小民營環(huán)保企業(yè)相比，處于改革改制不同階段的國有企業(yè)，更有成為BOT項目投資主體的條件，它們占有“天時、地利、人和”的有利條件。但是，應該注意在市場經濟中，市場驅動和政府干預這樣的外部勢力是不相容的，靠政府庇護的飯是吃不長久的。要抓住這個市場化的機會，引入現代管理機制，切實做好企業(yè)的改革改制，產權重組決不僅僅是翻個牌的過場。
2.3.3 跨國水務集團
　　他們有雄厚的資本，有豐富的經驗，有現代的管理和豐富的人力資源，但不排除有利用我國的市場化初期法制和經驗都不足的空擋，占領市場，牟取過高利潤的目的。雖企業(yè)的最終目的就是追求利潤最大化，這是無可厚非的，但過高的利潤往往會對我們的市場造成破壞，長春匯津案也不排除這個因素的存在。
2.4 其它伙伴
　　污水處理BOT市場中，除上述中央政府、地方政府、投資者幾個主要方面外，有關的伙伴還應包括金融界、法律、經濟咨詢界以及項目建設運營離不開的建筑公司、設備制造供應公司、專業(yè)污水處理運營公司等。目前我國這所有各方自身的成長需要一個過程，各方之間的合作僅僅是開始，需要一定的磨合期。這些在一段時間內，都會對我國的污水處理BOT事業(yè)的發(fā)展帶來不同程度的影響。
2.5 公眾的認知和支持
　　城市基礎設施投資建設運營多元化和污水處理BOT的實施，特別是污水處理費的征收，是涉及千家萬戶的大事，離開全社會公眾的理解和支持是很難成功的。本屆黨中央和政府一切從人民利益著想，執(zhí)政為民的思想在投資多元化和BOT項目實施中的體現，需要通過各種渠道包括學校教育、各種媒體、社會宣傳進行廣泛深入的宣傳教育，提高公眾在這方面的意識，得到他們的認知和理解，保證這項改革的順利進行。
　　市政府在適當的時候，要適時舉行項目介紹會和污水處理費價格聽證會，加強公眾參與。通過媒體的報道，使政府的決策和項目的實施隨時置于公眾的理解、支持和監(jiān)督之下。必要時，也可探索建立不定時的聽證制度和特設咨詢顧問機制?？傊ㄟ^這一切措施，把好事辦好。

3． 感言

　　本文似乎把污水處理BOT和城市環(huán)境基礎設施投資多元化的形勢描述得過于悲觀，提出的問題也可能過于集中、尖刻，但筆者的本意是呼吁正視這些問題的存在，并相信在中央和國務院的決策的指引下，通過有關各方的共同努力，使國家的城市環(huán)境基礎設施投資多元化的決策和當前的經濟宏觀調控政策得以順利實施，促進科學發(fā)展觀的貫徹實施，抓緊全面小康目標的實現。

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〔作者自注：筆者并不是專家，甚至也不是業(yè)內人士。這里只是結合多年的工作經歷和近來有限的污水處理BOT實踐，把一些膚淺甚至謬誤的學習體會獻給大家，共同討論。另本文完成于2004年7月，鑒諒〕