清華大學水業(yè)政策研究中心

在國際金融危機的影響下，中央政府在2008年底同時調整國家財政政策和貨幣政策，并出臺以投資拉動為核心的4萬億投資計劃，以期促進經濟增長，其中強調要將實現(xiàn)節(jié)能減排目標列為中央投資重點支持方向，加大環(huán)境保護領域的投入，加快城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施建設和重點流域水污染防治。上一輪國債資金積極推動了我國污水處理、垃圾處理的發(fā)展；此次國家擴大內需政策對于發(fā)展我國環(huán)境產業(yè)、解決環(huán)境問題而言，以及對于培育“產業(yè)化”轉型期的環(huán)境產業(yè)成為新的經濟增長點而言，無疑都是重大利好消息。但是，我國目前環(huán)境設施（包括污水處理、垃圾處理等）建設和運營，以及環(huán)境產業(yè)發(fā)展中仍然有一些值得關注的問題。

1、有限的政府資金不能完全滿足環(huán)境產業(yè)發(fā)展的投資需求

發(fā)展環(huán)境產業(yè)需要大量資金投入，根據(jù)有關部門和研究機構的預測，從2008年到2010年，我國僅城鎮(zhèn)供水行業(yè)的投資需求就為1200億元，污水處理行業(yè)的投資需求則超過了4000億元；此外，城鎮(zhèn)固體廢物處理處置以及日益嚴重的農村（水、廢棄物等）環(huán)境問題都需要巨大資金的支持。因而，可以投入到環(huán)境產業(yè)的新一輪政府資金雖然有接近1000億的盤子，但是與發(fā)展環(huán)境產業(yè)的實際近萬億的資金需求仍然有較大的差距。

2、政府資金對市場資金產生一定的“擠出效應”

2002年以來，城市供水、污水處理和垃圾處理領域已經初步建立了以特許經營為基礎的市場機制體系，在價格政策的支持下，一批企業(yè)主體迅速成長，有效提供了建設資金，提高了運營管理的效率。目前城市供水、污水處理和垃圾處理領域市場資金的提供比例約50%。

政府資金因為出手快、出拳重，當政府資金與市場資金同時投資在同一個領域時，由于缺乏科學的機制設計，會對市場資金產生一定的“擠出效應”，這一現(xiàn)象在此次中央政府提出4萬億投資計劃以及重點支持污水、垃圾處理領域的政策時就非常明顯。有關主管部門曾在5天之內收到各地上報的500份污水廠申建單；同時，一些地方政府對社會資本進入污水、垃圾處理等領域，因為政府資金的進入，突然轉變?yōu)榫芙^態(tài)度。不僅影響了吸引投資的總量，影響了投資項目的資金使用效率，也影響了已經形成的市場秩序。

3、管網建設滯后導致污水處理廠低效運營。

上個世紀90年代在國債資金的支持下，我國污水處理廠的建設得到了迅速發(fā)展，但是由于投資“重水廠、輕管網”，很多污水處理廠在建成之后卻因為管網不配套而不得不低負荷運營甚至停運。2006年，國家發(fā)改委曾在有關建議中指出政府資金主要用于污水管網、垃圾收運系統(tǒng)的建設；污水處理廠、垃圾處理設施應逐步由社會投資主體來投資建設。“政府建網、企業(yè)建廠、市場化運營”模式近年來已悄然而生，成為一種合理的模式，但是管網投資不足、廠網不配套仍然是困擾眾多城市污水處理的普遍問題。

此外，我國城市污水處理廠還存在建設規(guī)模過大的問題。地方為了申請到更多的國債資金，通常會盲目擴大污水處理廠的建設規(guī)模，也會導致污水處理設施建成之后卻處于閑置狀態(tài)。

4、價格和收費政策不能支撐市場資金投向管網或農村環(huán)境治理領域。

近年來政府通過引入市場機制和社會主體，吸引了不少社會資金投資到我國的污水、垃圾處理領域，積極促進了環(huán)境產業(yè)的發(fā)展。但是，對于污水管網、垃圾收運系統(tǒng)，以及目前亟需大量資金投入的農村環(huán)境基礎設施來說，都是資金沉淀性強、投資低收益甚至無收益的領域，如果完全進入市場投資，將會產生極大的價格壓力，影響社會穩(wěn)定。因此，如果沒有政府投資的大力支持，市場資金難以有效進入管網和農村領域，就會出現(xiàn)設施建設資金難以系統(tǒng)落實的問題，從而進一步導致環(huán)境治理系統(tǒng)中處理處置環(huán)節(jié)（如污水處理廠、垃圾處置廠等）的癱瘓。事實上，政策在市場機制不能覆蓋的污水管網和農村環(huán)境領域的投資也是一種政府盡到投資責任的國際慣例。

國家以國債形勢，加大環(huán)境基礎設施建設投資是必要之舉，但必須有效完善政府資金和市場資金的投資組合，提高環(huán)境投資質量，充分發(fā)揮投資效益，為此，我們對如何用好新一輪的環(huán)境投資提出以下建議：

1、政府用國債投資污水管網，讓社會資本投資污水處理廠。

對于環(huán)境處理設施建設項目，城市污水管網、垃圾收運系統(tǒng)等環(huán)節(jié)由于投資浩大、資本沉淀性強，社會資本一般都難以介入，這就需要政府來投資，建議作為國債資金投資的重點；另一方面，污水處理廠、垃圾處理廠等項目的建設則完全可以通過引入市場機制，用服務價格來引導，由社會資本進行投資；這種“政府建網、企業(yè)建廠”的模式已經取得許多成功經驗。初步估算，“十一五”期間的后兩年，污水管網投資需求超過300億，是國債投資的優(yōu)先投資方向。

2、農村環(huán)境設施由政府投資，但是設施運營服務要市場化

由于農村地區(qū)支付能力低下，對于農村供水、污水處理、廢棄物處置等環(huán)境基礎設施，社會資本也難以介入，需要由政府國債來投資，“十一五”期間的后兩年需要投資總量在100億以上。但是為了提高服務的效率和水平，需要設立市場主體進入的機制，讓市場主體提供運營服務，農村被服務主體只需要支付直接運營成本。

3、實現(xiàn)政府資金與市場效率的有效結合

政府和企業(yè)各具優(yōu)勢，政府融資成本低且設施國有利于安全，企業(yè)運營因為競爭機制效率較高。通過不同的投資機制設計，可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢。其一，完善“政府-企業(yè)伙伴”投資機制，鼓勵政府投資與市場效率進行結合，允許政府投資的污水管網設施等資產與市場投資的污水處理廠由市場主體統(tǒng)一運營，杜絕事業(yè)單位性的服務主體。其二，在政府投資必須以股權形式存在時，鼓勵政府投資回報部分返回企業(yè)以降低服務價格壓力。這兩種組合都能夠發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，有利于在環(huán)境服務價格相對較低背景下，實現(xiàn)企業(yè)合理收益和效率提高。

編輯：全新麗