在日前由E20環(huán)境平臺?供水服務促進聯(lián)盟與南昌水業(yè)集團有限責任公司聯(lián)合主辦的2018(第三屆)供水高峰論壇中，E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤，就“生態(tài)文明建設下供水企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)和機遇”的一些思考進行了分享。 

本文根據嘉賓發(fā)言內容整理，未經本人審閱。

我前兩天看過很好的一篇文章，說現在是一個全民金融恐慌的時代，大家都在談論中美的貿易，談論房價的問題。聯(lián)系今天的發(fā)言主題，也可以發(fā)現，我們現在確實面臨著空前復雜的狀況。我的報告里第一部分也會談到，地方政府所面臨非常艱難的融資局面，這與大環(huán)境有關。此外，我們還看到，公共服務的市場化也在加快擴張中，其中供水企業(yè)有機遇也有挑戰(zhàn)。另外，給各位分享一下我們觀察到部分企業(yè)已經取得的成績及總結，分析企業(yè)在這樣的變化中有哪些項目機會。最后，對未來進行展望和總結。

借舊還新——地方政府艱難的融資局面

近年來，降杠桿、減負債，以及控制地方債務成為了重要主題，由此引發(fā)了一些行業(yè)人士的擔憂，近期城投公司債務違約狀況也愈演愈烈。供排水企業(yè)屬于公共服務領域，作為平臺公司的一類，與城投公司有很近的姻緣，所以城投公司的案例對于供排水企業(yè)來說可以說是前車之鑒。

2014年以來，國家對于地方融資平臺的整頓越來越嚴，在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)【2014】43號)文件里面，提到了規(guī)范政府的舉債模式，剝離融資平臺公司政府融資職能。從銀監(jiān)會的數據統(tǒng)計圖(如下圖)中也可以看到，有大量的平臺公司通過自己的方式在退出。

2017年發(fā)布的《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預【2017】50號文)，及《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預【2017】87號文)，對政府違規(guī)舉債、平臺公司的監(jiān)管進一步加強，規(guī)范政府購買服務管理，防范財政金融風險。因此，現在不少地方政府非常著急。

E20分析了2017年地方財政自給率、廣義負債率與PPP項目退庫率，在這三個數據中間，我們發(fā)現一些規(guī)律。藍色部分是我們每個省的平均財政自給率，大概有50%的財政收入會上交到中央;黃色柱子是廣義負債率，也是衡量地方政府負債情況的重要指標。

大家知道，在2014年PPP模式被推出以來，在2016、2017得到快速的發(fā)展。因為融資的需求過于強烈，很多地方也把PPP作為了一種融資通道，忽略了PPP應注重效率的出發(fā)點。2017年的8月，史部長有一個重要的講話，強調PPP要規(guī)范化發(fā)展。隨后的規(guī)范季開啟了PPP退庫的波動，數據參見上圖中的綠色部分。其中可以看到一些規(guī)律，如在西部地區(qū)的退庫率非常高，其財政自給率相對于東部較低，廣義負債率也高于其他部分，所以從大數據可以看出，中西部在財政上的壓力是非常明顯的。此外，四大經濟區(qū)也是區(qū)域差異的典型代表。

上圖是我們最新的水務PPP報告中的研究數據，可以看到一些項目機會和趨勢。如工業(yè)園區(qū)供排水項目的退庫率相對較高，為什么呢?因為這些項目的項目風險較大，園區(qū)入住率較低，而且地方政府的項目融資需求比較強烈，對項目準備很不充足，因此帶來了項目無法落地和不規(guī)范的問題。

E20研究院曾經對PPP項目有一個分類：A類是向使用者直接收費的項目，比如城市的供水，燃氣等等，該類項目需要由社會資本自己承擔需求風險，政府不保證使用量，只給企業(yè)在某個區(qū)域的壟斷經營權，企業(yè)需自己判斷投資是否能夠收回，是否有那么多的用戶。在上圖中可以看到，A類的退庫率比較高，這與項目性質有很大關系，政府也對需求量沒有把握，尤其是新建的園區(qū)、開發(fā)區(qū)等地方，可能無法達到預期，會為項目帶來困難。

其次，C類項目退庫率也較高。這類也就是我們所說的PFI項目，不具備運營屬性，如不含污水廠的黑臭水體治理、海綿城市類項目。這類項目競爭較大，而且地方政府付款的壓力也比較大，所以有一定的退庫率。

禍兮福兮——公共服務市場化進入深水區(qū)

對于供水企業(yè)影響較大的外部環(huán)境變化，就是公共服務市場化大的方向。這既是商機也是風險。

《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發(fā)改投資【2017】1266號)文件中提到，拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔。對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，可通過TOT、ROT、TOO、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。這個文件總的指導思想還是《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)【2014】60號文)，該文件談到要推進市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業(yè)“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網一體投資和運營。

在這些大方向下，作為傳統(tǒng)供水企業(yè)，如果不去積極進取，不去在市場化的方向上走得更多，不去為政府更多的分憂，可能就會面臨原有地盤被地方政府拿來出讓轉讓的風險。我們還看到一些案例，一些市場化比較好的水司，他們不但處理污水，業(yè)務還擴展到了垃圾，甚至還到外地去做PPP項目，由此可看出，企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)及技術威脅，反過來也可能是機遇。

另外一個重要文件是《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》(國發(fā)【2015】54號)文件。文件提出，在水電氣熱、公共交通、公共設施等提供公共產品和服務的行業(yè)和領域，根據不同業(yè)務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業(yè)實現投資主體多元化。我相信，供水企業(yè)在其他領域，也可以通過生態(tài)化合作優(yōu)勢，與其他環(huán)保技術企業(yè)或者其他有資源的央企國企以合資、合作等方式來提高自己的競爭力，同時也會打開企業(yè)的的管理提升空間。

逐本舍末——抓住運營類，審慎推進非運營類

先介紹下E20研究院對PPP項目的四個分類。A類項目是直接向使用者收費的壟斷經營，風險由社會資本承擔;B類項目是保底供應量、以廠區(qū)為邊界的BOT項目;C類是非特許經營的政府購買型PPP(PFI);D類是不含融資和基礎設施建設的非PPP政府購買服務，是輕資產的市場化項目，較為典型的就是環(huán)衛(wèi)市場項目，現在發(fā)展速度非?？?。針對這四類項目我們進行了分析再歸類，可以分為三大類：

第一類，經營屬性，主要是指能向使用者直接收費;第二類是運營屬性，典型代表有污水處理及垃圾處理項目，其實是以量和價向政府收費的項目;第三類是維護績效屬性，須保證每年達標，有一定的壓力。這三個指標實際都有運營程序，但并不一定有績效。

在水治理方面，從下圖中可以看到，在大生態(tài)要求下，水方面越來越強調系統(tǒng)性、綜合性。水治理大致可以區(qū)分出三個細分領域及一個綜合性領域。在水環(huán)境綜合治理方面，地方政府推出了大量的PPP項目。

我們還關注到，供水產業(yè)這幾年在市場化方向上做了很多的努力，也包括不少全額采購的成績。我們統(tǒng)計了將近40家供水聯(lián)盟成員(其中30%是上市公司)的業(yè)務擴張情況，統(tǒng)計如下圖所示?？梢钥吹剑?5%的供水企業(yè)已經擴張到了污水領域，還有23%的企業(yè)已經進入了原水領域， 23%參與了污泥處理處置，16%的企業(yè)參與了水環(huán)境治理。

另外，在財政部PPP示范項目中，我們對B方陣企業(yè)(地方水投、水務集團、區(qū)域環(huán)境綜合服務集團)的業(yè)務分布情況進行了統(tǒng)計?？梢钥吹?，傳統(tǒng)的市政給排水依然為強項，逐漸向水環(huán)境、水利、固廢、混合類項目延伸。業(yè)務拓展最多的還是水利項目，占21%。此外，還有10%的生活垃圾處理，以及3%的管網項目。這是供水行業(yè)一個共同的行為狀況，可以給大家做一個參考。

此外，財政部PPP示范項目中，B方陣企業(yè)作為社會資本方拿到的黑臭水體項目，多數為外地項目。比如深圳水務在池州的項目，北京排水在南寧的項目。我們分析，未來的供水領域，縣市或相對偏遠地區(qū)依然有新建機會;會繼續(xù)有存量資產盤活機會;會繼續(xù)向產業(yè)鏈上下游延伸，成一體化趨勢。

內外兼修——政策創(chuàng)新與平臺轉型方向

價費機制的完善對公共服務的市場化起到非常重要的作用。。中國水網在成立之初，就成立了清華大學水業(yè)政策研究中心，當時研究的重點包括特許經營以及水價。關于水價，在《水污染防治行動計劃》(2015)、《關于扎實推進農業(yè)水價綜合改革的通知》(發(fā)改價格〔2017〕1080號)、《擴大水資源稅改革試點實施辦法》(財稅[2017]80號)等文件中都提到，要施行階梯水價、累進加價;農村水價改革等。關于垃圾價格，在《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業(yè)化的通知》(2002)中提到。600多個城市中，有300多個城市實行了城市生活垃圾處理收費制度并頒布了政策法規(guī)，如海南、上海、廣東等。結合垃圾分類的推進，這對于企業(yè)來說，相當于每個大型城市由此打開了十億的年運營市場空間。

整體來看，地方有運營屬性的專業(yè)平臺被寄予厚望;綜合性的融資平臺現在面臨空前的壓力，大部分都失去了投資能力;園區(qū)型平臺目前不在供水產業(yè)能力考量范圍內。除了品牌的擴張和服務，我們總結了四個方面的對策，包括橫向擴充、產業(yè)鏈上下游延伸、PPP、土地開發(fā)等。其中比較適合地方專業(yè)平臺的是產業(yè)鏈上下游延伸和PPP。我們建議中小私營企業(yè)在技術上合作，這樣的話可以回避短版，發(fā)揮長板。我們也期待著未來可以看到更多的水務集團上市，能夠跟我們國家的需求緊密合作，讓我們整個供水行業(yè)本身也不斷提升。謝謝各位。

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編輯： 趙凡